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  烟台市救助管理站的前身是始建于1958年的收容所,上世纪70年代改为收容遣送站,2003年8月1日国务院381号令《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》颁布后,正式更名为烟台市救助管理站。……


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邹铭副部长在生活无着流浪乞讨人员救助管理工作视频会议上的讲话
 发布时间:2015-11-26 14:25:59 浏览:489
(2015年11月10日)
    今天召开全国生活无着流浪乞讨人员救助管理工作视频会议,主要任务是分析当前救助管理机构风险防控面临的严峻形势,剖析救助管理工作存在的重要风险点,进一步严格工作流程,提升工作水平,同时安排部署今年的“寒冬送温暖”专项救助活动,切实维护生活无着流浪乞讨人员合法权益。
下面,我讲四点意见:
    一、深刻认识救助管理工作风险防控面临的严峻形势
近年来,一些地方发生了生活无着流浪乞讨人员救助管理工作的负面事件,影响恶劣,教训惨痛。2013年8月14日,云南省丽江市受助人员携带打火机进入救助站后引发火情,导致站内失火、其本人一氧化碳中毒死亡。2014年12月中旬,媒体连续曝光河南省信阳市固始县托养机构缺乏监管,受助儿童被绳子拴在树旁、受助人员睡在铺一层稻草的地上等生存环境恶劣事件,以及走失少年何正果被护送至信阳市救助站,后被救助站送往精神病院,其父携照片来站寻亲却被告知“没有此人”,最终何正果在精神病院猝死;2014年10月3日,信阳10岁智障男童被公安机关护送来站,信阳市救助站不到6个小时便将其转至社会养老机构代养,且自始至终未开展寻亲工作,最终男童因患病送医院抢救无效死亡,造成轰动社会的“干尸事件”。2015年7月9日,陕西省安康市救助站在已知受助对象患有精神分裂症的情况下,仍安排其与正常的受助老人同居一室,导致夜间受助老人被殴打致死;2015年10月5日,陕西省西安市长安区救助站为患有阿尔茨海默病(老年痴呆症)的老人办理入站登记时,没有留存其照片,也未开展任何寻亲工作,几个小时后便将其送至托养机构,老人子女数次来站寻亲没有结果,最终老人在托养期间突发意外死亡。以上通报的典型恶性事件,足以表明当前有些地方对救助管理工作存在严重的思想认识不到位、法规政策不落实、救助流程不规范、风险防控不过关等突出问题。归根到底,是为民服务、依法行政的意识还没有牢固树立起来。
救助管理工作面对的是流浪乞讨人员等临时陷入生活无着困境的特定人群,这种对象的特殊性决定了救助管理机构面临的突发事件多、风险隐患多、疑难杂症多,机构日常运转管理复杂程度较高,风险防控难度要远远大于其他社会服务机构。我体会,这种风险防控的难度主要体现在以下方面:
(一)救助对象构成极其复杂。救助管理工作对象与其他民政工作对象相比,管理服务难度明显偏高。一是智障及精神障碍患者比重高。2014年,全国共救助智障及精神障碍患者24.48万人次,较2013年18.38万人次提高了33.19%。这些人员多数无自我认知能力,极易长期滞留在救助管理机构,救助管理机构面临较大的管理和服务压力。二是患阿尔茨海默病(老年痴呆症)走失老人数量上升。老人无法提供身份信息,身份识别困难,给机构管理和寻亲工作都带来不小的难度。三是救助对象患传染病种类多。据统计,在我国39种法定传染病中,救助管理机构在受助人员身上发现的就有31种,疾病预防控制难度大,工作人员被感染传染几率高。四是违法犯罪等高危人群多。来站求助人员成分复杂,有携带管制刀具等危险物品人员,有在逃犯罪嫌疑人、刑满释放人员和吸毒人员,施救复杂程度高,安全防范难度大。2012年9月15日,陕西省勉县救助站站长被来站求助的刑满释放人员用匕首刺伤,经抢救无效以身殉职。一些地方发生重大突发事件,救助管理机构还按要求临时承担了救助困难人员的职责,这些人员的诉求更是复杂多样,工作难度可想而知。
    (二)风险点传导叠加特点明显。救助管理工作涉及求助甄别、安全检查、寻亲服务、机构内照料、站外托养、送医救治、站与站之间交接、协助返乡等诸多事项,工作链条长,服务环节多,而且环环相扣,任何环节稍有疏忽,都会埋下安全隐患,随着工作的逐步递进,安全风险还会不断放大。如果前期工作不规范,即便后期不存在过错,当受助人员因身体原因、意外事件、自身过错等原因伤亡时,救助管理机构仍将面临强大的舆论压力和责任倒查。如因安检不严格,受助人员就有可能携带匕首、打火机等危险物品进入生活区,从而导致机构内发生伤人或自伤事件。深刻剖析已经发生的事件,就会发现往往正是由于救助流程不规范,细节把控不严,最终酿成严重的负面事件。
(三)公众对涉及弱势人群的负面事件容忍度低。救助管理工作直接关系社会弱势群体的生存权益,是保障救助对象基本生存和人格尊严的最后一道防线,对这部分人的生存状况,社会关注度极高,而容忍度则极低。一旦出现负面事件,媒体铺天盖地报道,社会群起而攻之。尤其是涉及智障老人、流浪未成年人、精神病人等弱势群体,一旦出现死伤事件,社会公众、新闻媒体更是口诛笔伐,不加原谅。客观分析,这是社会发展、国家进步、公民素质提高的表现,同时也对我们救助管理工作提出了更高的要求。因此,近年来,中央领导多次作出批示,要求切实做好救助工作,确保社会救助网底不破,部领导也多次针对救助站发生的负面事件作出明确的批示要求。但一些地方仍然对领导批示要求不闻不问,对社会强烈关注置之不理,对受助对象的生存需求麻木不仁,对新政策、新要求没有入脑入心,办法不多,落实不力,难以适应当前救助管理工作的需要。
(四)“有责必问、问责必严”成为责任追究新常态。“世间事,做于细,成于严。”十八届三中全会以来,党中央多次强调要突出责任意识,强化责任追究、责任倒查机制,督促政府部门依法依规履职尽责,“有责必问、问责必严”成为一种新常态。河南信阳“干尸事件”中,有18人被依法追责;鲁山养老院火灾事故中,有27人受到党纪、政纪处分,31人被司法机关采取措施。问责过程中不仅追究行政责任和工作责任,严重的还要追究刑事责任;不仅追究相关责任人的直接责任,还要追究党政领导的领导责任和监督责任。尽管如此,一些地方仍将依法行政“喊在嘴上”,将落实一岗双责要求“浮于表面”,有的分管领导对救助工作检查督促不够,当“甩手掌柜”;有的站长对职工违规操作重视批评不够,当“好好先生”;有的干部职工还存在责任意识松懈、法治观念淡薄等现象,个别工作人员仍沿袭收容遣送思维,工作方法简单粗暴,没有守住底线。在这种形势下,各级民政部门和救助管理机构应该怎么办?我感到,大家都需要好好思考、冷静应对,时刻绷紧责任这根弦,不可不作为,更不可乱作为。
二、准确把握当前救助管理工作主要风险防控点
相对每年三四百万人次的救助量,上面说到的这些负面事件只是极端个案,我们不能因此抹杀全国救助战线同志们长期以来在这个特殊的岗位上兢兢业业、履职尽责、默默奉献的事实。正是有救助管理工作战线广大干部职工的辛勤工作和不懈努力,无数家庭才得以亲人团聚,社会秩序才得以和谐稳定。今天,我不想对救助管理工作以往的经验和成就做更多的总结和阐述,想着力就避免极端事件发生,把救助管理工作做实做细,特别是就过去工作中存在的不足、教训做一些剖析、反思,力图引起大家的重视,革除积弊,痛定思痛,引以为戒。从以往事件看,做好生活无着流浪乞讨人员救助工作,除严格依法依规做好常规工作外,要重点围绕以下关键环节,做好风险防控工作。
一是必须加强安全检查,不得携带危险品入站。救助管理机构要将安全检查环节前置到受助人员入站登记之前,作为机构安全管理的首要关口。要坚持“逢进必检”原则,对所有求助人员进行安全检查。发现有异常情况的,要开包检查或要求求助人员出示随身物品,易燃、易爆、刀具等危险物品绝不允许出现在生活区。对拒不配合安检或不遵守物品管理规定的求助人员,救助管理机构要大胆管理,严肃警告,或依法依规予以处置;对无理取闹、撒野耍泼、跑站闹站等扰乱救助秩序的情形,救助管理机构要及时报警,联合公安机关予以制止。
二是必须开展寻亲工作,不得不闻不问、一托了之。为及时查找、甄别受助人员身份信息,尽最大可能帮助受助人员返回家庭,2014年民政部《生活无着的流浪乞讨人员救助管理机构工作规程》对救助管理机构开展寻亲服务提出明确要求,2015年民政部、公安部又联合印发《关于加强生活无着流浪乞讨人员身份查询和照料安置工作的意见》,进一步对查询受助人员身份、发布寻亲公告、报请公安机关免费采集滞留人员DNA等工作提出具体要求。上海、大连等地救助管理机构通过报请公安机关采集DNA血样、建立滞留人员影像资料、运用微博微信等新媒体发布寻亲公告等方式,成功查询比对出多名家人在寻人员,取得了良好的社会效果。天津、重庆等地救助管理机构通过建立滞留人员影像资料库,为前来寻亲人员提供便利,且要求寻亲人员翻阅查找后签字确认,以降低机构工作风险。目前仍有不少地方没有履行必要的寻亲程序,有些入站后几个小时,甚至尚未留存基本资料就匆忙托养,有些对上门来站寻亲的家人也未能提供最基本的资料,错失受助人员与亲人团聚的机会,成为引发负面事件的导火线。各地必须严格按照《关于加强生活无着流浪乞讨人员身份查询和照料安置工作的意见》要求,在规范救助管理机构寻亲工作流程的同时,要加强与公安机关的衔接,该报公安机关核查身份要及时报公安机关;入站后7个工作日内寻亲无果的,要报请公安机关免费采集DNA数据;在对当前所有滞留人员开展寻亲工作的同时,要尽快报请公安机关前来采集DNA数据。另外,在与公安机关衔接的各项工作中,必须留下书面材料存档。
三是必须规范托养业务,不得违规开展站外托养。滞留人员站外托养工作不规范,是当前救助管理工作风险隐患最多、矛盾最为突出的问题。“十一五”、“十二五”期间,国家投入大量资金支持各地救助管理机构基础设施建设,95%以上的地市都建立了设施独立、功能完备的救助管理机构。但目前有相当一部分机构空置率较高,与托养机构条件简陋、人满为患形成鲜明的对比和反差。大家一定要认识到,将受助人员交由托养机构照料,并不能转移救助管理机构的法定救助职责,也不会减轻救助管理机构的风险责任。近期曝光的这些案例也表明,即使意外发生在托养机构,救助管理机构并不会因此免除主体责任。因此,各地必须彻底转变“快速送托”、“一托了之”的思维方式,纠正“甩包袱”的错误做法,切实从维护受助人员权益的角度出发开展托养工作。救助管理机构人手不够的,可以通过政府购买服务引进专业护理机构和人员,开展站内照料。陕西省宝鸡市救助站多年来通过提供服务场所和政府购买服务等方式引入专业护理机构,形成救助管理机构负责规范服务程序、考核服务质量等监督管理工作,专业护理机构在站内负责提供生活照料、日常护理等具体服务的运行机制,有效避免了站外托养监管不及时、托养机构设施设备不完善等风险,值得各地学习借鉴。确因客观条件限制,不得不开展站外托养的,救助管理机构要健全完善托养制度,明确托养机构服务质量、安全管理要求,规范托养程序,并建立定期检查和随时暗访等制度,切实履行好监管职责,坚决将不符合条件的机构拒之门外,确保站外托养工作安全规范。
四是必须分类分区救助,不得出现混合管理现象。救助管理机构要在做好身份甄别和健康检视的基础上,严格根据受助人员性别、年龄、身心状况等特点,实行分类居住、分区管理,保障受助人员的人身安全,维护站内秩序。在为受助人员提供日常生活照料的同时,还要根据其身心特点提供有针对性的救助服务。救助管理机构开展站外托养时,也要根据滞留人员特点实施分类托养,不得将精神障碍患者与智障人员、残疾人员混托,不得将滞留未成年人托养至养老院、敬老院等成年人社会福利机构。
五是必须加强救助记录和档案保管工作,不得出现资料缺失现象。救助管理工作要实行痕迹化管理,加强对整个工作流程中有关资料的记录、整理和保存;要完善技防设备,特别是要安装具有存储功能的视频监控系统,便于突发事件和意外事件的取证。救助管理机构在实施救助过程中,形成了大量的档案材料,它们是生活无着流浪乞讨人员接受救助情况的真实记录,是救助管理工作人员提供救助服务的有力证明。救助管理机构要建立并完善救助档案管理制度,实行集中统一和专人保管,确保救助档案完整、准确、安全。广大干部职工要树立自我保护意识和证据保存意识,及时将重要的视频、照片、证明材料等资料归档留存,避免因资料缺失而陷入百口莫辩、有苦难言的被动局面。
六是必须健全消防安全制度,不得发生消防安全责任事故。消防安全事关受助人员生命安全,容不得一丝麻痹松懈。各地要深刻吸取河南鲁山养老院“5·25”火灾事故教训,建立健全消防安全管理制度。救助管理机构要制定严格的用火用电管理制度和常态化的防火巡查机制,加强对消防设施器材的维护保养,配备符合受助人员特点的报警和疏散逃生设施,并定期开展消防和人员紧急疏散演练,人人掌握必备的消防安全知识,切实做到一旦出现险情,能够及早发现、有效疏散和妥善处理。对不符合消防要求、未依法履行消防备案手续的场所设施,民政部门要积极协助救助管理机构完成整改。
三、务必把各项工作要求和措施落到实处
“天下之事、不难于立法,而难于法之必行;不难于听言,而难于言之必效”。这些年,我们在救助管理工作领域出台了不少政策措施、操作标准,但抓落实的精神、抓落实的办法、抓落实的力度还不够。只有增强责任意识,加大抓落实的力度,把各项工作要求和措施落到实处,责任事故才能够有效减少,工作被动的局面才能够逐步扭转。因此,各地要在强责任、抓落实下功夫,抓出思路、抓出办法、抓出成效。我想突出强调以下几点:
    (一)思想认识要到位。流浪乞讨人员救助管理工作是民政部门的传统工作,但绝不意味着是边缘业务。国务院第十三次全国民政会议将“建立流浪乞讨人员救助制度”列为近年来民政事业取得的5项突破性、创新性制度成就之一。社会各界和人民群众也日益关注和重视救助管理工作在完善社会救助体系、保障改善民生大局中的兜底线、救急难作用,救助管理工作起着救“小众”、稳“大众”的功能作用。对此,各级民政部门要有清醒的认识,绝不能因为属于传统工作而掉以轻心、应付了事。恰恰相反,救助管理机构直面人民群众对弱势群体的关注,承担最直接、最具体的任务和责任,需要以最积极的努力、最认真的态度、最真实的情感,严肃看待、认真对待、努力扎实地做好救助管理工作。
    (二)组织领导要有力。各级民政部门要切实履行主管部门职责,加强对救助管理工作和救助管理机构的政策指导和监督管理。部里要进一步加快政策创制工作,加强工作指导和推动落实工作。省、市级民政部门要积极作为、敢于作为,抓早抓小,加强政策培训、业务指导和督促检查,解决有些基层救助管理机构见不到政策文件、听不到工作要求的问题。我们发现,凡是省、市级民政部门抓得紧、抓得狠,工作主动、措施扎实的,当地的救助管理工作就比较有效有力,机构运行就比较规范有序,出现负面事件的概率就小。各地民政部门要通过实地检查、电话暗访、第三方评估等多种方式,检查各项政策制度落实情况。要协调争取公安机关在救助管理机构设置警务室,加强机构内安全保障工作。要积极协调财政部门落实救助管理机构运转经费,帮助救助管理机构改善工作条件,配备必要的安全防护和技防设施设备。各地民政部门要真心关心爱护救助管理干部职工,了解大家的工作状况和思想状况,帮助解决工作、生活中遇到的实际困难。
(三)工作程序要规范。“打铁还须自身硬”,依法依规办事是保障救助管理机构平稳运行的坚实基础,也是展示工作成效、直面各方质疑的基石。从各种舆情信息和典型案例看,若是因为法律缺位、政策缺失等客观原因而出现问题的,不管是上级政府、人民群众和媒体舆论都会相对客观公正地看待和评价我们的工作;但若是因为救助管理机构有令不行、有禁不止、违规操作、失职渎职等自身原因而造成的重大事件、意外事故,社会公众就难以原谅,民政部门就难辞其咎,我们的工作就会被推向风口浪尖。因此,救助管理机构必须适应依法治国、建设法治政府的要求,切实加强规范化建设,提高干部职工依法救助、标准服务和安全管理的意识和能力,完善电话接听、求助接待、甄别查询、安全检查、值班巡视、跨省接送等环节的工作流程、处置程序和工作标准,提高精细化管理服务水平。
(四)队伍建设要加强。随着政府要求和群众期盼逐渐提高、新闻媒体和社会舆论日益关注,加强救助管理机构干部职工队伍建设和能力建设,已经成为一项紧迫而重要的课题。“站长强则站强”,这已是救助管理战线公认的准则。各地要选派政治素质高、领导能力强、工作责任心强的优秀干部担任站长,接受工作考验,锻炼培养干部;要选派有经验、有热情、有责任感的同志担任中层以上干部,同时选调实务能力强的年轻干部充实工作队伍。站长对站内干部职工要敢抓敢管,层层传导压力,强化岗位责任制。各地民政部门不得随意从救助管理机构抽调干部职工,影响机构的工作力量。要建立干部职工培训长效机制,通过多种形式有计划、有组织、分层次、分类别开展培训,不断提高广大干部职工的政策理论水平、专业知识和基本技能。要鼓励干部职工参加社会工作职业水平考试,积极开发专业社工岗位,探索通过社会化用工、公益岗位、购买服务等方式充实救助管理工作力量,提升救助管理机构专业化服务水平。
(五)系统启用要及时。部里组织开发的全国救助管理信息系统(三期)已于2015年10月12日正式启用。各地救助管理机构要对照系统录入要求,梳理规范救助管理工作流程,全面依托信息系统开展日常救助管理和救助服务工作,做到实时提供救助、实时录入登记,力争在最短的时间内把该系统覆盖所有救助管理机构。录入信息系统时,既要采集录入受助人员照片、指纹等必填信息项,也要根据个案情况录入医疗救治、委托代养、社工服务等选填信息项,确保每一位受助人员的身份信息、每一个救助环节的服务情况都能在信息系统内完整、准确、真实体现。对于设备配置不到位、信息录入存在漏报、错报问题的地方,各级民政部门要采取有力措施加以督促落实。部里将适时通报各地系统使用情况、救助工作量情况以及各地源头治理情况,并与经费分配挂起钩来。
(六)宣传引导要积极。救助管理机构要改变只知埋头苦干的传统工作方式,积极克服过去只做不说、会做不会说的工作短板,学会运用主动沟通、积极宣传的方式帮助政府部门和社会各界消除对现行救助管理制度和政策措施的种种误解,阐释民政部门和救助管理机构的职能定位和角色作用,展示救助管理系统工作成果、工作过程的酸甜苦辣和工作人员的无私奉献。在遭遇突发事件和负面新闻时,要坚持属地管理,妥善予以应对,不能怀有“鸵鸟心态”和侥幸心理,不闻不问、推诿塞责,甚至置之不理,而是以正确心态对待媒体监督,善于从媒体的反映中找到工作的不足之处,来完善制度,改进作风。要学会主动发布、尽快发布权威信息,掌握舆论主导权,要上下协调、步调一致,快报事实、慎报原因,妥善做好舆情应对工作。
    四、健全机制,创新方法,做好“寒冬送温暖”专项救助工作
现在寒冬已至,2016年元旦、春节即将来临。各地民政部门和救助管理机构要主动适应政府关切、社会需求和群众期盼,牢固树立大局意识、民生意识、责任意识和服务意识,把寒冬季节生活无着流浪乞讨人员救助工作列为一项阶段性重点工作进行组织动员和安排部署,及时救助陷入困境、居无定所、流落街头的生活无着人员,帮助其解决燃眉之急,让他们在寒冬中感受到党和政府的温暖、社会的关爱。以往几年部里专门就“寒冬送温暖”专项救助活动发文进行部署,今年部里不再专门发文了,今天的会议也是今年“寒冬送温暖”专项救助活动动员部署会。在此,我想在以往“寒冬送温暖”工作要求基础上再强调几点:
(一)充分发挥部门联动机制作用。各地要进一步健全和完善救助管理工作部门联动机制,尚未建立联动协调机制的要尽快建立起来,已经建立的要切实发挥作用。要明确乡镇(街道)、城乡社区在主动报告、引导护送和应急救助等方面的属地责任,细化公安、城市管理等部门职责和协作程序,充分发挥110指挥中心、数字城市管理平台和24小时求助热线的发现报告和应急处置作用,落实首接负责制,完善部门协作联动和快速响应机制。各地要密切关注天气气候变化,深入全面排查梳理薄弱环节和隐患之处,建立完善应急预案,让每一个生活无着流浪乞讨人员都能及时得到救助。
(二)加大街面集中救助力度。各地民政部门和救助管理机构要主动加强与公安、城市管理等部门的协调联动,在重点区域全面开展联合巡查救助,做好夜间和重点区域巡视救助,劝导、引导生活无着流浪乞讨人员到救助管理机构或开放式救助点接受救助。按照《社会救助暂行办法》要求,巡查中任何部门发现流浪乞讨未成年人、残疾人、行动不便人员的,要及时护送到救助管理机构接受救助,发现流浪乞讨危重病人、精神障碍患者的,要护送到医疗机构接受救治和诊断,对这一点要加大宣传、落实责任。对不愿到救助管理机构接受救助的人员,要根据其实际情况提供必要的饮食、衣被等救助服务,留下详细的求助方式,同时保存现场劝导救助视频资料。
(三)广泛动员社会力量参与。各地要通过政府购买服务、志愿服务、公益合作等方式,动员引导社会工作服务机构、公益慈善组织、志愿服务组织等社会组织开展街面外展服务,劝导、引导生活无着流浪乞讨人员接受救助。要广泛动员园林环卫职工、交通协管员、治安协管员、公交出租司机、夜间安保人员、社会爱心人士等参与救助服务,采取适当激励措施鼓励其做好信息报告、引导和应急救助服务。
    (四)积极实行开放式救助。各地要积极实行开放式救助,在流浪乞讨人员、外来务工人员集中活动区域增设开放式临时救助点或临时庇寒场所,并设置明显标志,备足御寒物品,方便流浪乞讨人员、露宿人员就近受助避寒。救助管理机构要改进工作方式方法,实行24小时服务接待,设立开放式救助区域,适当放宽救助次数和救助期限,方便流浪乞讨人员、露宿人员受助。
    (五)加强寒冬救助信息传播。各地要通过广播电视、报纸、微信、微博等多种方式宣传寒冬救助措施,帮助人民群众和生活无着流浪乞讨人员及时知悉求助渠道等信息,积极引导群众或生活无着流浪乞讨人员及时拨打110等求助电话,让每一个需要救助的人了解获得帮助的途径和办法。要建立完善信息发布和公共关系工作机制,加强与新闻媒体和社会公众的互动沟通,通过媒体报道、微信直播等方式及时介绍寒冬救助进展、工作成效和工作难点,引导媒体和公众客观理性认识生活无着流浪乞讨人员救助管理工作。   
同志们,党和政府高度重视生活无着流浪乞讨人员救助管理工作,社会公众和舆论媒体也高度关注这项工作,做好这项工作,任务艰巨,责任重大。让我们牢记民政部门以民为本、为民解困、为民服务的宗旨和使命,深入贯彻落实党的十八届五中全会精神,以做好“寒冬送温暖”专项活动为契机,做实做细救助管理工作,切实提高救助管理和服务水平,为全面建成小康社会做出积极的贡献!
 
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